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多城迈入“无县时代”:10年减少141个县, 四大一线城市全部“无县化”

2020-06-24 08:43:19 来源:21世纪经济报道

2000多年来,县级行政中心始终是历朝历代最稳定的基层政权组织,在国家治理中占有重要地位。

近些年来,县制“历久不衰”的局面却在发生变化,县数快速锐减,市辖区数量却在增长。民政部数据显示,2009年底,中国尚有1464个县,855个市辖区,2019年末,已缩减至1323个县,市辖区数量却增至965个。过去十年间,全国共撤销了141个县,同期增加了110个市辖区。

最近,全国范围内的撤县(市)设区再提速。据21世纪经济报道统计,6月19日至今短短几日,长春、成都、烟台、邢台四城先后获国务院同意批准撤县(市)设区。

作为中国推进城市化的领头军,超大、特大城市亦率先步入“无县时代”,四大一线城市以及武汉、南京等新一线城市早已实现“无县化”。另外,一些大城市尽管仍管辖少量的县,逐步向“无县”状态靠拢的意味亦相当明显。

目前,中国的重点城市中有哪些已经迈入“无县时代”?在当前加快培育都市圈、做大做强中心城市的背景之下,辖区“无县化”到底意味着什么?

“无县城市”持续扩容

21世纪经济报道记者梳理发现,在四大一线城市和15座新一线城市中,北京、上海、广州、深圳、武汉、天津、南京、东莞、佛山这9城都已进入“无县时代”。

从20世纪90年代以来,部分城市开始推进撤县(市)设区。以武汉为例,1992年、1995年和1998年,分别经国务院同意批准撤销汉阳县、武昌县、新洲县和黄陂县,并设立蔡甸区、江夏区、新洲区和黄陂区,20世纪90年代末就实现“无县化”。

2011年,全国范围内的撤县(市)设区步伐明显加快,并在2016年迎来小高峰。2016年,全国市辖区数量暴增33个,县数量减少31个。

多位受访专家在接受21世纪经济报道采访时指出,“无县化”背后的根本推动力是中国不断加快的城镇化进程,也是城镇之间联系不断紧密的结果。

“这是在都市圈背景之下统一规划、统一建设的要求决定的。县作为独立的行政单元,不利于整个区域的融合发展。”华南城市研究会副会长孙不熟告诉21世纪经济报道记者,过去很长一段时间里,中国的区域经济格局都是由县域经济主导,如今已进入发展城市群和中心城市的城市化阶段,其背后是从第二产业转向第三产业主导的产业结构变革。

民银智库宏观区域研究团队负责人应习文认为,县是与农村经济社会形态相适应的行政区划建制,区则是与城市经济社会相适应的行政区划建制。随着城镇化进程不断加速,农村人口市民化的需求不断增长,县的农村经济形态减弱而城市经济形态增强,就会产生撤县立市和撤县设区两种需求。

“如果县与地级市关系更为密切、发展协同性更好,自然会推动撤县设区。如果县与地级市距离较远、协同不足,就可能采取撤县立市的方案。”应习文解释道。

警惕盲目撤县设区

推进“无县化”虽然会带来颇多利好,但仍需警惕不合理的撤县(市)设区可能导致“消化不良”。

2000年12月,江宁县撤销并设南京市江宁区。自此江宁区的经济发展“一路开挂”,20年后已成长为南京第一“经济强区”,GDP从2000年的不足百亿元增长到2019年的2400亿元,超过众多国内地级市的GDP总额。2019年江宁获批江苏省推进高质量发展先进区,营商环境综合评价位居江苏全省第二。

撤县(市)设区将给被撤销的县(市)和管辖城市分别带来哪些影响?应习文认为,对县(市)来说,撤县(市)设区后地方行政级别提升,可以享受到市里的经济辐射与带动作用,带来农村人口市民化、区域一体化协同发展、基础设施建设加快,公共服务水平提升等诸多好处。

“2015年增城市撤销并设增城区,两年之后广州就把地铁修了过去。如果没有撤县(市)设区,很难想象通地铁的动作能这样迅速。”孙不熟说。

对市来说,撤县(市)设区后全市的经济总量、土地、人口、空间资源都将进一步提升。“地级市在省里的重要性与话语权提高,包括地铁等基建的审批资质更容易达标。”应习文认为,这些都将增加对原有县市资源的统一调配能力,区域经济发展更能发挥协同效应。

需要指出的是,一味追求撤县(市)设区有可能导致“消化不良”,政策也切忌“一刀切”。

在应习文看来,适合撤县(市)设区的情况包括几种,例如县(市)与地级市距离较近、特别是城区部分已逐步相连,或者两地之间经济联系已经较为紧密、产业互补协同效应较强,都适合撤县(市)设区。

“总体上看,两地大体上是‘市强县弱’的格局,撤县(市)设区比较利于资源整合和协同发展。如果是‘市县等强’甚至‘市弱县强’,那么撤县立市会更适合。这种情况下撤县设区,双方缺乏认同感,阻力就会比较大。”孙不熟说。